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讓權責清單在落地運用中結出制度碩果

發布時間:2018-08-10  作者:梁遠  來源:中國行政管理

        權責清單的應運而生,是作為一項務實管用的制度來定位的,但有了清單不等于有了清單制度。清單源自基層,現實中有需要才萌發了這樣的創新;清單又必須植根于社會生活,回應現實需要,產生制度效用。經過幾年的不懈努力,地方政府工作部門權責清單已全面制定和公布。各地梳理出的權責多達幾千項,下一步關鍵是怎么真正用起來,把落地見效的功夫做足。唯如此,才能從清單上升到完善的清單制度,從一個個大部頭轉化為普遍實踐。結合安徽等地的探索,這里集中圍繞權責清單的制度價值、已經和可以發揮的實際作用、怎么更好發揮作用這三大問題進行探討。
  一、權責清單有什么樣的制度價值
  每項制度都因應社會需要而產生和運行。正如諾斯指出,制度是人為設計的,形塑人們互動關系的約束。[1]推行權責清單制度,其實質是重塑政府與社會公眾的互動過程,把權力裝進清單這個籠子,給政府自身以約束,給社會公眾以便利,與建設法治政府、責任政府、服務型政府都密切相關。就權責清單的特性和功能而言,其制度價值很大程度就體現在這“三個政府”的建設上。
  (一)在建設法治政府方面的制度價值
  法治政府的內涵是多方面的,首先應是實現權責法定,做到依法行權、依法履職。在全面推行部門組織立法條件還不成熟的情況下,權責清單作為我國法治政府建設中的一個獨特成果,是朝著部門職責法定化邁出的重要一步,也可以說是一種過渡形態。它的基本目的之一就是,使權力在法治軌道上全面正確行使,防止權力任意擴張,為全面推進依法行政打下堅實基礎。[2]
  目前我國對部門職責的規定主要有兩種形式。一種是專項法律法規,對某類事項的部門權責作出籠統界定。比如,《水法》第十二條規定,“國務院水行政主管部門負責全國水資源的統一管理和監督工作”,“縣級以上地方人民政府水行政主管部門按照規定的權限,負責本行政區域內水資源的統一管理和監督工作”。另一種是部門“三定”規定,對每個部門承擔的主要職責范圍、與相關部門的職責關系等作出列舉式規定。比如,國家發展改革委“三定”規定列明了該委的主要職責,以及它與能源局、商務部等部門在能源領域項目規劃及組織實施、重要產品的進出口總量計劃及組織實施等方面的分工。應當說,“三定”規定比法律法規更進了一步,職責劃分相對容易把握一些,但總體上仍是概括性、原則性的。這兩種模式的規定都相對粗梳,主要是因為,我國正處于體制大調整、大轉型時期,還難以把部門的具體職責清晰地固定下來;法律法規追求穩定性,“三定”規定也不宜經常修改,即使作出詳細規定,過一段時間又要修改,反而有損其嚴肅性和權威性。
  權責清單將行政許可、行政處罰、行政強制等權責一項一項細化明確,既是嚴謹規范的制度形式、具有剛性約束,又明確要求實行動態調整、有較強的靈活性。采取這種“準法規”的形式,就較好地應對了部門權責法定化必要性與可行性之間的沖突。可以預見,將來隨著體制改革逐步到位、機構設置和職責配置逐步成熟定型,必然會從權責清單上升到部門組織法。事實上,清單制度是為部門權責法定化打下了一個堅實基礎,探索了一條可行通道。
  (二)在建設責任政府方面的制度價值
  建設責任政府,前提是明確各部門的責任是什么。過去,不論是法律法規還是“三定”規定,主要是列出了部門有哪些權力、哪些職能,但缺乏責任條款,部門應盡到什么責任,未盡到責任有什么負面評價,都不甚了了。近些年,“三定”規定試著向前跨出了一步,適當增加了有關責任的表述,以期強化責任,但限于諸方面因素,并未取得整體突破。
  權責清單的出現,一定程度上填補了責任條目短缺的制度空白。在這方面也經歷了一個演進過程,大致分為三個階段。第一個階段,關鍵詞是權力清單。剛開始一些地方探索編制和公布的都是權力清單,中央層面出臺的相關文件中,用的也是“權力”這個詞。第二個階段,關鍵詞是權力和責任清單。一些省級政府率先從權力清單向權力和責任清單邁進。2015年3月,中辦、國辦印發的《關于推行地方政府工作部門權力清單制度的指導意見》要求,“已經建立權力清單的,要加快建立責任清單;尚未建立權力清單的,要把建立責任清單作為一項重要改革內容,與權力清單一并推進。”從部分地方的實踐看,這個階段權力和責任清單的關系模式主要有兩種:一種是權力和責任一體化,責任清單就是權力清單,權力清單也是責任清單,在權力事項后面明確責任事項和追責情形;還有一種是權力清單和責任清單各成體系,這里的責任清單更像是部門使命,權力清單內的事項是部門完成使命的手段。第三階段,關鍵詞是兩單融合。現在,各地的權責清單都需采取“一表兩單”的模式,對行政職權事項和責任事項進行一體設計、逐項對應,針對每一項具體的行政職權,相應明確責任主體和問責情形等,以避免權力清單和責任清單“兩張皮”。實際上兩單融合已經從思維層面在全國范圍整體推開了。
  權責清單實現了行政職權行使主體與責任承擔主體相統一,使權責一致有章可循、落到實處,為建設責任政府找到了一個有力抓手。其核心意涵就是,強調權責一致,權責對等,做到“有權必有責、用權受監督、違法要追究”。通過權責清單制度的建立和完善,政府在與社會(包括市場組織、社會組織、公民個人等)互動時,不能胡亂行使權力,不能不承擔政府責任。[3]
        (三)在建設服務型政府方面的制度價值
  近年來,我國公共管理體制改革的愿景愈來愈清晰,即加快推進國家治理現代化,建設人民滿意的服務型政府。權責清單的一個要旨是,讓公共部門履職的內容和過程清晰化、條理化、便捷化和透明化,讓企業和公眾能夠了解、能夠監督、能夠得益。這顯然與建設服務型政府的目標具有內在一致性。
  從強化服務的角度講,權責清單的理念和做法有點類似于一些國家推行的“公共服務憲章”。上世紀90年代初,為改進公共服務的質量,提高回應性,英國率先推行了服務憲章。此后,其他歐洲國家紛紛仿效,憲章運動波及美洲、大洋洲、非洲、亞洲等諸多國家,掀起了世界范圍內公共服務改革的浪潮。從這些國家的實踐看,通過服務憲章,無論是對政府還是對公民而言,公共服務的供給方式及其質量都得到了前所未有的重視。[4]所謂服務憲章,主要是明確制定公共服務的質量與水準的文件,使服務內容、服務流程、服務標準等都曬在陽光下,提供清晰明確的預期;如果辦事過程中遇到了問題,則提供明確的救濟渠道。其實質在于,體現了顧客導向、需求導向,而傳統的封閉型、管制型行政管理模式是不會把公民當作消費者看待的。這些理念和做法,為我國的管理服務創新提供了有益借鑒和啟示。
  我國權責清單用于強化服務上,大致包括政務服務和公共服務兩個方面。清單開始是用于行政部門的,力圖使這些部門在行使職責時,摒棄管控色彩,樹立更強的服務意識,讓企業和公眾到部門辦事時少跑腿、少折騰、少花錢、少受氣。很多地方在清單基礎上,運用“互聯網+政務服務”等方式,再造政務服務流程,探索出了“最多跑一次”“不見面審批”“馬上辦、網上辦、一次辦”等極具群眾口碑的改革措施,既提升了服務效率,便利了企業和群眾,也減輕了行政成本,實現了從封閉型、管制型到服務型的轉型升級。此后,一些地方在推行的過程中,又將“清單思維”延伸到教育醫療和水電氣等公共服務領域,把行政部門、事業單位和部分國有企業承擔的各類公共服務事項都納入清單,以此為據向市場和社會主體提供服務。服務型政府是廣義的,是多形式、廣范圍的,無論是權責清單還是由此延伸出的公共服務清單,都順應了公眾的多元化需求,在服務型政府的制度建構上具有引領性和普遍性意義。
  二、權責清單已經發揮和可以發揮哪些實際作用
  作為一個新生事物,清單的運用是在實踐中逐步深化的,是隨著部門和企業、群眾認知度的提高而逐步擴展的。從政務服務便民化的角度講,清單在安徽、江蘇、浙江、天津等先行地區已得到一定運用,特別是清單進政務大廳、上網運行方面效果明顯。但從全國的總體情況看,清單作用的發揮還十分有限。首先是積極推行的地區有限,絕大部分地方對清單運用尚未重視、尚未起步,清單制定后被束之高閣。其次是運用范圍有限,即便在做得較好的地方,也大多體現在辦事流程的改進上,清單所能有的權力法定、權力透明、權力監督、權界明晰、責任強化、績效評價、核編依據、修法參照、改革底數等多方面的功能并未得到整體釋放,制度建設的綜合效應未能顯現。這種止步不前的狀況,與推行權責清單制度的初衷并不相符。而要使清單得到廣泛應用,前提是探析明了它到底可以發揮哪些作用,以便各地有的放矢,打開思路,相互啟發,各顯神通。結合清單在一些地方已經發揮的作用,通過調研思考,我們歸納出清單至少可以有下列十個用途。
  第一,可以用于方便群眾辦事,讓群眾按圖索驥,一目了然。用清單以及由清單延伸的其它靈活形式,把公共部門權責及其依據、行使主體、運行流程、時限、舉報方式等一一列明,并且在政務大廳、網絡和其它可能的場合公布,群眾想辦什么事情就能簡潔明快地照著清單走。如果看了清單還有疑惑,知道該問誰,如果辦理過程中遇到難題,知道可以找誰,如果遭遇不作為、亂作為等情形時,知道向誰投訴維權。有了清單和各種清單式的辦事指南,比以前到處托人打聽、托人幫忙方便多了。實踐中,除了權責清單,安徽等地還想群眾之所想,建立了涉企收費、中介服務和公共服務等與企業、百姓密切度高的清單。例如“社會法人公共信用信息查詢服務”、“中小學生學籍查詢”等事項,無法列入權責清單,但實踐中很管用,被列入了公共服務清單。在梳理編制清單的過程中,有些地方還砍掉相關“奇葩證明”、“循環證明”和繁瑣手續,優化辦事流程、精簡辦理環節,減少了群眾來回奔波。
  第二,可以用于清晰界定部門間權責分工,避免推諉扯皮。以前部門談職責分工,往往是籠統地爭某項職能,現在具體化到許可、執法等事項上,更有利于厘清關系。通過明晰劃分具體的權責,可以變傳統的“針對部門講責任”為“針對具體行政權力講責任”。有些地方還把清單中的權力和服務事項在“三定”規定中加以規范和明確,使部門間的權力邊界更加清晰,對部門爭權奪利、推諉扯皮有釜底抽薪之效。在一些重點任務上,通過專項清單明確職責分工,作用也很明顯。比如,北京市制定了緩解交通擁堵專項責任清單,細分了區域交通綜合治理、停車設施建設等7個方面管理領域,每個領域分別明確市區兩級部門的職責任務,減少了兩者之間搶著管或者都不管的模糊地帶。再如,據安徽銅陵市介紹,該市義安區胥壩鄉西江水廠附近以前水源水質差,群眾反映很大,但由于管理主體不明確,長期得不到解決。后來在權責清單中明確了鄉政府是設立保護標志、保護飲用水源的責任主體,據此鄉政府會同區相關部門對飲用水源地進行了集中整治,讓原本缺位的鄉鎮權力重新歸位,讓老百姓喝上了放心水。這一做法還在媒體上做過宣傳。
  第三,可以用于解決部門不作為等問題,有利于保障反腐敗順利推進。現在部門辦事的效率和服務意識比以往有了很大提升,但還是有改進空間。比如一些單位門好進、臉好看了,就是事難辦,一些工作人員辦事拖沓敷衍等。清單在這方面也大有可為。可以通過清單對不作為應承擔的后果加以明確,給權力套上“緊箍”,為“法定職責必須為”提供抓手。有企業代表反映,這些年推進反腐敗,大家很擁護,但剛開始一段時間發現官員不接受吃請了,但也不辦事了。后來權責清單制定出來,明確了部門權責,該辦的事必須辦,不辦就追責,兩難的困境得到了化解。
  第四,可以用于有針對性地對權力運行的情況和效果進行監督。權責清單可以成為強化權力監督制約的有力依據,兩種監督途徑都能用上。一是用于專門監督。把清單交給紀檢監察、巡視、審計等專業部門,他們可考慮對照清單有針對性地開展監督。比如,紀檢監察部門可以在清單基礎上,進一步梳理廉政事項清單或全覆蓋的廉政風險點。又如,可以利用統一的電子政務平臺,推進責任清單與監察系統銜接互動,紀檢監察部門通過系統發現政府工作人員不盡責等問題,就能對照清單進行問責。這類做法在一些地方已經付諸實施。二是用于社會監督。把清單曬出來,交給群眾甚至媒體進行監督。清單為公職人員依法履職和群眾依法辦事提供了共同遵循,群眾可以對照清單監督各部門單位及其工作人員是否依法依規辦事。群眾遇到不公,不僅可以對照清單投訴,還可以依照清單打官司。甚至當事人在刑事、民事訴訟中都可以援引清單來主張和舉證。
  第五,可以用于作為機構編制評估和審批的依據之一。作為權責清單工作牽頭單位,機構編制部門首先可以成為運用清單的探路者、先行者。通過建立以權責清單為重要基礎的機構編制綜合評估機制,將各部門單位履行職責的情況和效果作為對其進行編制配備的參考依據。有的地方在清單制定過程中,將一個部門的職責劃給另一個部門,或者將上一級的職責放到下一級后,相應核減了職責劃出單位的編制,就符合人隨事走的方向,有利于盤活編制存量。這方面的探索才剛剛開始,未來還大有文章可做。
  第六,可以用于作為績效考核的依據之一。清單完全可以交給績效辦以及組織人事、財政等部門,用于部門年度績效考核,用于班子和干部考核,用于項目考核,明確獎罰情形。同時,也可以交給政府分管領導、部門負責人,用以對照掌握所負責部門的績效狀況,也能藉此了解和使用干部。有的地方領導談到,過去他們也不一定能講清楚自己負責的領域有多少權責,好多剛從事本崗位工作的人,對自己的崗位職責說不清楚,哪些該干、哪些不該干很多是靠經驗,干得怎么樣缺少客觀標準。有時候出了事故或者在網上引起重大輿情了,才知道原來這是自己該干的事情。
  第七,可以用于明確市場監管責任。隨著簡政放權的深入推進,事中事后監管的重要性愈發凸顯。可以通過完善清單制度,對不同類別的監管權力制定監管細則,明確具體監管事項,包括行政審批類權力的事中事后監管細則,行政處罰類權力的裁量權基準等,以強化市場監管責任。比如,有些地方依據權責清單,針對保留、取消、下放、轉移、前置改后置等具體權力事項,以行政審批類權力事項為重點,逐項制定事中事后監管細則,保證了簡政放權后的監管及時跟進。
  第八,可以用于明確公共服務責任。除了權力事項外,還有很多事項是公共部門必須為老百姓提供的服務。不管提供者是行政機關還是事業單位甚至一些國有企業,對老百姓來說,都是國家公共機構,理應通過清單方式明確相關單位職責,使公共服務成為公開承諾和應盡義務。在很多地方,公共服務方面的清單仍是一個短板。有些省份的做法值得借鑒,他們在實踐中,凡是行政機關、國有企事業單位利用行政權力或公共資源提供的服務,都進行全方位梳理并向社會公開,讓公眾既能看到服務事項,又能找到實施主體。制定公共服務清單明確責任,對街道社區等基層組織也同樣有用,可以知道哪些是自己該干的,哪些不是自己干的。有社區居委會主任談到,居委會的公共服務清單制定后,過去諸如開具“證明被狗咬了”、“證明人民幣不是故意損壞的”之類的奇葩證明,都明確了不是居委會職責,基層也就卸下了包袱。
  第九,可以用于改進立法。權責清單體現的是依法行政思維,隨著依照清單行權履職成為常態,對法律法規本身的完善也是一種促進和倒逼。安徽在清單制定過程中,就梳理出了一批已不符合當前實際的地方性法規規章的條款設置,供立法部門研究修訂。在清單運用過程中,同樣可以發現哪些規定條款不適應了,哪些條款有矛盾了,以便于法律法規相應跟進修改。同時,責任清單對責任事項和追責情形作出詳細規定,也有助于進一步細化相關法規中的具體責任條款。安徽省人大法工委的工作人員表示,清單工作給他們的一個啟示是,今后立法中需要增強責任條款的設置,做到置權與置責并重。
  第十,可以用于作為進一步調整精簡各類權力事項的改革底數。這幾年審批制度改革能不斷推向縱深,很重要的原因是,剛開始就對所有審批事項作了大起底,有了一張大清單,從而推進改革時能夠心中有數,集中發力。權責清單相當于建立了行政執法、行政收費等各方面權責的數據庫,集中了靶子,做到了底數清、情況明,可以作為深化機構和行政體制改革、簡政放權改革、事業單位改革等多項改革的可能目標和主攻方向。抓住了清單,就能做到綱舉目張,攻城拔寨。此外,還可以在前期改革成果基礎上,繼續以清單為底數,全面清理各層級的辦事所需證明及其他申報材料。例如,有的地方開展有特色的“減證便民”,重點取消奇葩證明、循環證明等不合法、不合理以及主要為規避部門責任的證明材料。對不涉及公共安全或環境保護,不影響第三者權利義務的事項,探索申請人辦事承諾制。清理后,權力事項辦事申報材料、公共服務辦事申報材料有了大幅精簡,這些都是基于清單取得的成果。
  三、怎么讓權責清單有效發揮作用
  從清單邁向清單制度、使清單落地生效,需要多方面的制度配套和協同發力,形成綜合效應。而這方面恰恰是絕大部分地方認識不足、招數欠缺的,也是清單發揮作用不彰的短板所在。概括地講,清單不斷豐富完善的過程就是清單運用的過程,清單不斷規范統一的過程就是清單運用的過程,清單不斷細化便捷的過程就是清單運用的過程,清單不斷走進生活的過程就是清單運用的過程,清單不斷廣為人知的過程就是清單運用的過程,清單不斷動態更新的過程就是清單運用的過程。
  第一,讓清單更加豐富全面。一個完整的清單體系,應當覆蓋所有公共部門履職的各個相關環節。除了政府部門,黨委機構也有一定的資源支配權,什么權能用,怎么正確用權,可以通過清單進行梳理和明確。其他一些具有公共權力和服務職責的機構同樣如此。例如天津已經在黨委、人大、政協、法院、檢察院等機關部門制定了“職責清單”。其目的是,通過“權責清單”加“職責清單”實現清單全覆蓋,進一步明確職責、公開職責、監督職責,倒逼責任落實和擔當作為。[5]此外,除了各地普遍制定的現有的權責清單,還可以探索更多的清單形態和覆蓋領域。例如有些地方在省市縣鄉四級權責清單基礎上,編制了公共服務事項清單和全口徑的行政權力中介服務清單,出臺1+X權力運行監管細則等。這些各種類型的清單能互相配合,編成嚴密的權力運行、監督和服務體系,形成合力,共同發揮作用。
  第二,讓清單更加標準規范。我國是單一制國家,適用統一的法律法規體系,一般情況下級別相同、性質相同、區域范圍相當的部門,權力結構及數量應當具有大體一致性。從已公布清單的情況看,同一級政府的部門權責事項總數,在不同地方差異很大,有的甚至相差2至3倍。即便考慮到各地情況不同、改革做法不同,數量的懸殊也已超出正常范圍。同樣一件事情,例如企業開辦分公司,在不同地方的權責清單中,報批的名稱、流程、標準等都可能不一樣,難免讓企業無所適從。因此,下一步需要整體推行清單的規范化標準化,在同一層級、同一類型的區域,權責清單事項的名稱、權力類型、流程、時限等應當大體一致,使企業在不同地方投資經營、群眾在不同地區間流動時,有一套相對統一的辦事指南。
  第三,讓清單更加親民鮮活。清單編制出來不是目的,還要讓清單便于公眾使用,厚厚的完整版清單不一定適用所有人。需要不斷細化實化,探索新的管用的具體事項清單,把清單推向活生生的社會現實中,推向老百姓的日常生活中,讓群眾看得懂、抓得著、用得上。以符合實際需要為出發點,哪里需要,哪里真正管用,就在哪個領域形成“實用版”、“專題版”、“單項版”。
  第四,讓清單更加進網入戶。針對有些地方清單“寫在紙上、掛在墻上、說在嘴上,落實不到實際工作上”的現狀,需要以清單為基礎,開辟多樣化的運用渠道。一是推動更多清單事項進政務大廳。把部門的權責清單在大廳公示出來,與來此辦事的群眾親密接觸,同時明確監督和救濟方式,倒逼部門真正按清單行使權力。二是推動清單事項網上辦理。能否網上運行,可以說是清單能否落地生效的“試金石”。需要秉持群眾不跑腿或少跑腿的理念,打造“互聯網+清單”。清單中凡與企業公民關聯度高的服務事項,如企業注冊登記、居民教育醫療、戶籍戶政等等,都要推行網上受理、網上辦理、網上反饋,做到政務服務事項“應上盡上、全程在線”。同時,優化簡化服務事項網上申請、受理、審查、決定、送達等流程,縮短辦理時限。這樣才能真正讓清單事項“鮮活”起來,實現關鍵一躍。三是推動清單與相關工作進一步結合。機構編制部門可運用清單實施職能精細化管理,有針對性研究解決部門職責交叉等事項,根據部門清單事項的變化,及時評估并調整部門的職責和機構編制。同時,把清單提供給紀檢監察、組織人事、審計等專業監督部門和涉及的各相關部門,作為他們開展工作的依據之一,打牢清單的基礎性支撐作用。這就要求加強清單培訓,從部門領導到具體工作人員,開展多層次的思想動員和學習培訓,做到熟練掌握運用。
  第五,讓清單更加深入人心。要發揮清單的作用,很重要的前提是提高清單的知曉度,打造“清單品牌”,讓群眾了解清單、信任清單。可借鑒推廣安徽一些地方的做法,針對各年齡段群眾了解信息的渠道差異,在社區便民服務中心、小區報刊亭、廣播、電視乃至出租車信息顯示屏等張貼或滾動播放清單,將清單送到百姓門前,力求家喻戶曉、人人皆知。還可考慮豐富清單在新聞媒體、網絡平臺的推介手段,制作一些生動活潑的動畫宣傳片、視頻、PPT,印制單項清單的二維碼“掃一掃”單頁等。當然,清單宣傳要建立在管用、便利的基礎上,讓公眾感同身受,覺得清單就在身邊,不能“空對空”,否則可能適得其反。
  第六,讓清單更加歷久彌新。清單要落地見效,不能靠一陣風,編完就完了,必須實施動態管理。不然即使花了很大力氣宣傳、推動運用,大家現在認可了,但如果不能及時修訂更新,那么清單又會被遺棄。清單動態調整應當作為一項常態化的制度,根據經濟社會發展、群眾需求和部門履職情況的變化、法律法規的立改廢釋等,及時調整各類清單,使清單合法合規、順應時勢、常見亮色。

[參考文獻]
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[4]譚功榮.歐洲服務憲章運動:背景、原則、戰略及啟示[J].國家行政學院學報,2004(6).
[5]天津市編辦.全面推行職責清單制度建設 促進履職盡責擔當作為[J].中國機構改革與管理,2018(3).

作者:梁遠,中央機構編制委員會辦公室綜合司副司長,北京

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